一、制定的必要性和重要意义

（一）探索研究海域储备制度是深化海域使用管理改革的需要

自2002年1月1日《中华人民共和国海域使用管理法》施行以来，海域使用一直采取行政申请审批的方式。党的十八届三中全会决议明确指出，“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”海域使用权作为用益物权，是非常重要的资源要素。省委省政府《关于印发全省重点领域改革方案的通知》指出，“开展海域资源市场化配置,探索填海项目和无居民海岛开发利用的招拍挂政策，积极推进海域使用储备制度，修订完善海域使用补偿机制。”省政府出台的《关于进一步深化海域使用管理改革若干意见》也明确提出建立海域收储制度的工作要求。市委、市政府将海域市场化工作纳入全市性工作进行部署，在落实发展海洋经济措施、加快南日海洋牧场建设部署中，都将海域海岛储备工作作为重要工作推进。但是目前全省甚至全国范围内关于海域海域储备相关的配套制度建设较为滞后，严重影响了海域储备和海域资源市场化配置工作，探索研究海域海岛储备工作制度，对推进海域储备制度的建立和海域管理改革的深化具有重要的意义。

（二）建立和完善海域储备制度是增强海域管控保障科学用海的需要。

积极推进和实施海域储备制度是有效实现海域市场化配置的基础性工作和重要途径，对保障我市海洋经济发展，促进科学集约利用海洋资源具有十分重要的意义。一是规范和有序开展海域海岛储备和海洋产权的交易管理,实现国有资源优化配置和国有资产保值增值，有助于培育新的经济增长点，优化海洋产业结构，推进区域经济发展；二是有利于海域海岛资源的节约集约利用，统筹围填海计划指标管理，积极调控市场供应和需求，切实保障我市海洋经济发展用海用岛需求；三是有利于缩短围填海审批与建设周期，降低企业投资风险，避免用海纠纷，为项目业主节约时间和成本，营造高效、快速、宽松的投资环境；四是通过海域储备前期整理开发和科学评估，提升海域海岛使用权抵押融资功能，进一步提高海域海岛价值，增加本级财政收入,进一步提升我市海域发展空间。

（三）建立和规范海域海岛储备工作是推进海域海岛储备试点工作的需要。

我市自2009年起开展了海域使用规范化管理专项工作，以规范海域使用管理为抓手，深化开展海域市场化配置工作，截至目前，全市通过海域使用权招拍挂确权104宗12.17万亩，海域使用金成交金额达1.2亿元，增值率都在30%以上；海域使用权招标出租156宗，面积2.11万亩，租金成交额达2405.68万元；评估海域项目130宗，评估海域使用权价值达44亿元，海域使用权有效抵押贷款累计达19.4亿元，逐步推进海域收储制度的建立。省海洋与渔业厅于2014年将我市定为全省海域收储试点单位，在市委、市政府的高度重视和各级领导指导下，我局于2013年9月经市政府批准成立了全省首家市级海域海岛储备机构，并赋予开展海域海岛储备和出让工作职能。一年多来，通过试点先行，探索推进累计对13幅海域区块4.68万亩海域进行收储试点，已完成8宗2.75万亩海域的收储出让，实现我市首例填海造地工程用海公开拍卖和全省首例通过海域收储出让推进填海项目海域与土地共同出让制度试点工作的突破，为全省深化海域使用管理改革工作树立了典型、创造了经验。但海域储备制度在全国尚处在探索发展阶段，海域储备工作机制不健全，作为全省海域储备的试点单位，亟需通过实践总结出台相关工作制度进一步进行完善和推进。

二、制定《办法》的依据

1.《中华人民共和国海域使用管理法》规定，海域使用权“可以通过招标或者拍卖的方式取得”。

2.《福建省海域使用管理条例》规定，对依法实行有偿使用的项目用海，同一宗海域有两个以上的单位或者个人申请海域使用权的，应当依法采用招标或者拍卖方式出让海域使用权。

3.《全国海洋经济发展“十二五”规划》提出：创新海域和无居民海岛使用权流转的管理制度，推进资源市场化配置进程，完善海域和无居民海岛使用权招拍挂制度，探索建立海域和无居民海岛使用权二级市场以及海域使用权抵押贷款制度。

4.国家发改委批准的《福建省海洋经济发展试点工作方案》指出：完善海洋资源有偿使用制度，探索建立统一、开放、有序的海洋资源初始产权有偿取得机制，建立健全海洋资源产权交易平台和海洋资源价值评估体系。

5.中共福建省委、福建省人民政府《关于加快海洋经济发展的若干意见》（闽委发〔2012〕8号）：完善岸线、海域、无居民海岛等海洋资源有偿使用制度，建立健全海洋资源价值评估体系，推进海洋公共资源交易平台建设，成立“海域和无居民海岛使用权交易和流转服务中心”。

6.中共福建省委、福建省人民政府《关于印发全省重点领域改革方案的通知》指出：开展海域资源市场化配置,探索填海项目和无居民海岛开发利用的招拍挂政策，积极推进海域使用储备制度，修订完善海域使用补偿机制。

7.《福建省人民政府关于进一步深化海域使用管理改革若干意见》（闽政〔2014〕59号）：建立海域收储制度。沿海各设区市要借鉴土地收储的做法，组建海域收储中心，负责海域收储工作，编制海域收储年度计划，报同级人民政府批准。对纳入收储计划的海域海岛资源，可以通过补偿、安置、置换等方式，收回海域海岛使用权，以“净海”“净岛”方式出让使用权。

8.《福建省海域收储管理办法（试行）》（闽海渔〔2015〕191号）。

9.市委、市政府《关于加快海洋经济发展的实施意见》（莆委发〔2012〕51号）：建立健全海域海岛资源市场化配置机制和价值评估体系，推进海域和海岛公共资源交易平台建设，设立莆田市海域储备中心和莆田市海洋产权交易中心。

三、《办法》主要内容的说明

《办法》共有16条，在结构安排上总体分为四大块内容，一是明确海域海岛储备的定义、范围、部门分工，二是海域储备应遵循的原则、工作制度，三是海域海岛储备实施程序的规定，四是海域海岛储备出让的衔接。

（一）明确海域海岛储备的定义、范围、部门分工

海域海岛储备是有效实现海域市场化配置的基础性工作和重要途径，主要体现在海域海岛出让前的前期工作，《办法》规定，海域海岛储备是指由政府设立的海域海岛储备机构对依法取得的海域或无居民海岛予以储存，并进行前期整理、开发和日常管理后出让的有效配置海洋资源的行为。海域海岛储备范围主要包括实施或调整海洋功能区划、海岛保护规划、使用期限届满、闲置、非法占用、转让依法收回以及未开发利用的海域和无居民海岛。海域海岛储备工作是政府行为，为此《办法》规定，市、县（区）海洋行政主管部门要在本级人民政府领导下，成立海域海岛储备工作领导小组，建立海域海岛储备机构。市政府负责审批海域海岛储备计划和方案，市海洋行政主管部门负责审核海域海岛储备年度计划、项目方案和融资方案，市海域海岛储备机构在市海洋行政主管部门管理下，依法开展全市海域和无居民海岛储备和供应的具体工作。根据《福建省海域补偿办法》规定，涉及的海域海岛依法收回具体工作由沿海县区人民政府（管委会）或市政府指定的单位依照海域海岛补偿相关规定办理；沿海乡(镇)人民政府应当协助做好本辖区毗邻海域海岛使用权的具体收回和补偿工作。

（二）海域海岛储备应遵循的原则、工作制度。

1．符合海洋功能区划和海岛保护规划原则。海洋功能区划和海岛保护规划是用海用岛的法定依据，《办法》规定海域储备应当符合海洋功能区划和海岛保护规划、海洋生态保护规划以及海洋产业发展规划，合理确定收储规模，遵循依法依规、集约利用、保障权益、信息公开、有序开展的原则。

2.建立海域海岛储备年度计划制度。国家实行围填海指标管理，为摸清海域使用需求，加强用海调控和用海项目库管理，《办法》规定，县（区）海洋行政主管部门根据辖区年度用海实际需求编制年度海域收储计划，由本级人民政府审查后报市级海洋主管部门审核，年度海域收储计划经市人民政府批准后实施，并报省级海洋行政主管部门备案。

3.海域海岛储备实行预申报制度。海域海岛使用应对接当地政府的产业发展规划，充分征求当地用海用岛意见，《办法》规定，凡符合本办法规定储备条件的海域海岛，由海域所在地的县（区）人民政府（管委会）根据批准实施的年度储备计划提前向市级海洋行政主管申报，并出具相关意见。

4.海域海岛储备可登记制度。《办法》规定，海域海岛储备机构可根据需要，对产权清晰、界址清楚的储备海域海岛，向本级海洋行政主管部门申请办理海域海岛储备登记手续，凭登记凭证可以向金融机构和融资平台融资。

（三）海域海岛储备实施程序的规定

《办法》规定，海域海岛储备由海域所在地的县（区）人民政府（管委会）申报---海域海岛储备机构开展权属核查---申请海域海岛收储规划条件（围填海项目）---制订储备方案报本级人民政府批准和上级海洋行政主管部门备案相关程序组成。对储备海域需要实施围填海工程或其它前期整理建设的，海域海岛储备机构在组织实施时可根据政府批准文件委托项目所在地县区人民政府（管委会）或政府指定的单位开展海域使用论证和海洋环评后，按照相关规定报批后组织实施。海域使用论证报告和海洋环境影响评价报告按照具体用海方式和海域对应的产业规划适当简化进行编制。

（四）海域海岛储备和出让工作的衔接。

《办法》规定，储备海域海岛完成前期开发整理后，纳入政府海域海岛供应计划，由市级海洋行政主管部门统一组织供应。储备海域海岛的供应原则上应采取招标拍卖挂牌方式出让，海域海岛储备机构负责编制出让方案，储备期间发生的相关费用列入海域海岛使用权出让价款，组织实施工作按照福建海域海岛使用权招标拍卖挂牌出让管理有关规定执行。

海域海岛储备机构应对纳入储备的海域海岛采取必要的措施予以保护管理，各级海监执法机构要加强对储备海域海岛的执法监管，防止侵害储备海域海岛权利行为的发生。